國家政策

新華社北京5月5日電

中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見
（2019年4月15日）

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署。改革開放特別是黨的十八大以來，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進(jìn)展，但城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙尚未根本消除。為重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標(biāo)，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

（二）基本原則

——堅(jiān)持遵循規(guī)律、把握方向。順應(yīng)城鎮(zhèn)化大趨勢，牢牢把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展正確方向，樹立城鄉(xiāng)一盤棋理念，突出以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，構(gòu)建促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等相互融合和協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制。

——堅(jiān)持整體謀劃、重點(diǎn)突破。圍繞鄉(xiāng)村全面振興和社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)目標(biāo)，強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，著力破除戶籍、土地、資本、公共服務(wù)等方面的體制機(jī)制弊端，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供全方位制度供給。

——堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)。充分考慮不同地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段和鄉(xiāng)村差異性，穩(wěn)妥把握改革時(shí)序、節(jié)奏和步驟，尊重基層首創(chuàng)精神，充分發(fā)揮地方積極性，分類施策、梯次推進(jìn)，試點(diǎn)先行、久久為功，形成符合實(shí)際、各具特色的改革路徑和城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。

——堅(jiān)持守住底線、防范風(fēng)險(xiǎn)。正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，在推進(jìn)體制機(jī)制破舊立新過程中，守住土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損底線，守住生態(tài)保護(hù)紅線，守住鄉(xiāng)村文化根脈，高度重視和有效防范各類政治經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)。

——堅(jiān)持農(nóng)民主體、共享發(fā)展。發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，調(diào)動億萬農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，不斷提升農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感。

（三）主要目標(biāo)

——到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立。城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場基本建成，金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力明顯提升，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)交易制度框架基本形成，基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高，鄉(xiāng)村治理體系不斷健全，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機(jī)制改革上率先取得突破。

——到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善。城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場全面形成，城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)體系全面建成，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。

——到本世紀(jì)中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制成熟定型。城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富裕基本實(shí)現(xiàn)。

二、建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制

堅(jiān)決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機(jī)制壁壘，促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。

（四）健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制。加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。以城市群為主體形態(tài)促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)中小城市人口承載力和吸引力。建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，全面落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，以及中央預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜政策。維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。提升城市包容性，推動農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工融入城市。

（五）建立城市人才入鄉(xiāng)激勵機(jī)制。制定財(cái)政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。鼓勵原籍普通高校和職業(yè)院校畢業(yè)生、外出農(nóng)民工及經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)。推進(jìn)大學(xué)生村官與選調(diào)生工作銜接，鼓勵引導(dǎo)高校畢業(yè)生到村任職、扎根基層、發(fā)揮作用。建立選派第一書記工作長效機(jī)制。建立城鄉(xiāng)人才合作交流機(jī)制，探索通過崗編適度分離等多種方式，推進(jìn)城市教科文衛(wèi)體等工作人員定期服務(wù)鄉(xiāng)村。推動職稱評定、工資待遇等向鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生傾斜，優(yōu)化鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生中高級崗位結(jié)構(gòu)比例。引導(dǎo)規(guī)劃、建筑、園林等設(shè)計(jì)人員入鄉(xiāng)。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索人才加入機(jī)制，吸引人才、留住人才。

（六）改革完善農(nóng)村承包地制度。保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長30年政策。加快完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)并進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)。健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)營管理服務(wù)，允許土地經(jīng)營權(quán)入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

（七）穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度。加快完成房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋。在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿前提下，允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設(shè)用地。推動各地制定省內(nèi)統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，探索對增量宅基地實(shí)行集約有獎、對存量宅基地實(shí)行退出有償。

（八）建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。加快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。按照國家統(tǒng)一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市；允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市；推動城中村、城邊村、村級工業(yè)園等可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市；推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓。完善農(nóng)村土地征收制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，維護(hù)被征地農(nóng)民和農(nóng)民集體權(quán)益。

（九）健全財(cái)政投入保障機(jī)制。鼓勵各級財(cái)政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展及相關(guān)平臺和載體建設(shè)，發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千斤作用，撬動更多社會資金投入。建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，提高資金配置效率。調(diào)整土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例。支持地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下發(fā)行政府債券，用于城鄉(xiāng)融合公益性項(xiàng)目。

（十）完善鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系。加強(qiáng)鄉(xiāng)村信用環(huán)境建設(shè)，推動農(nóng)村信用社和農(nóng)商行回歸本源，改革村鎮(zhèn)銀行培育發(fā)展模式，創(chuàng)新中小銀行和地方銀行金融產(chǎn)品提供機(jī)制，加大開發(fā)性和政策性金融支持力度。依法合規(guī)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體林權(quán)抵押融資，以及承包地經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等擔(dān)保融資。實(shí)現(xiàn)已入市集體土地與國有土地在資本市場同地同權(quán)。建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，鼓勵有條件有需求的地區(qū)按市場化方式設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)。加快完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，推動政策性保險(xiǎn)擴(kuò)面、增品、提標(biāo)，降低農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。支持通過市場化方式設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，引導(dǎo)社會資本培育一批國家城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目。完善農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置機(jī)制。

（十一）建立工商資本入鄉(xiāng)促進(jìn)機(jī)制。深化“放管服”改革，強(qiáng)化法律規(guī)劃政策指導(dǎo)和誠信建設(shè)，打造法治化便利化基層營商環(huán)境，穩(wěn)定市場主體預(yù)期，引導(dǎo)工商資本為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等支持。完善融資貸款和配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助等政策，鼓勵工商資本投資適合產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化集約化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。通過政府購買服務(wù)等方式，支持社會力量進(jìn)入鄉(xiāng)村生活性服務(wù)業(yè)。支持城市搭建城中村改造合作平臺，探索在政府引導(dǎo)下工商資本與村集體合作共贏模式，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)。建立工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，確保農(nóng)地農(nóng)用，防止農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民合法利益受到侵害。

（十二）建立科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化機(jī)制。健全涉農(nóng)技術(shù)創(chuàng)新市場導(dǎo)向機(jī)制和產(chǎn)學(xué)研用合作機(jī)制，鼓勵創(chuàng)建技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)和技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立科研人員到鄉(xiāng)村兼職和離崗創(chuàng)業(yè)制度，探索其在涉農(nóng)企業(yè)技術(shù)入股、兼職兼薪機(jī)制。建立健全農(nóng)業(yè)科研成果產(chǎn)權(quán)制度，賦予科研人員科技成果所有權(quán)。發(fā)揮政府引導(dǎo)推動作用，建立有利于涉農(nóng)科研成果轉(zhuǎn)化推廣的激勵機(jī)制與利益分享機(jī)制。探索公益性和經(jīng)營性農(nóng)技推廣融合發(fā)展機(jī)制，允許農(nóng)技人員通過提供增值服務(wù)合理取酬。

三、建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制

推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌。

（十三）建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機(jī)制。優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制。鼓勵省級政府建立統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一選拔的鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充機(jī)制，為鄉(xiāng)村學(xué)校輸送優(yōu)秀高校畢業(yè)生。推動教師資源向鄉(xiāng)村傾斜，通過穩(wěn)步提高待遇等措施增強(qiáng)鄉(xiāng)村教師崗位吸引力。實(shí)行義務(wù)教育學(xué)校教師“縣管校聘”，推行縣域內(nèi)校長教師交流輪崗和城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體模式。完善教育信息化發(fā)展機(jī)制，推動優(yōu)質(zhì)教育資源城鄉(xiāng)共享。多渠道增加鄉(xiāng)村普惠性學(xué)前教育資源，推行城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)寄宿制學(xué)校建設(shè)。

（十四）健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。建立和完善相關(guān)政策制度，增加基層醫(yī)務(wù)人員崗位吸引力，加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)。改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室條件，因地制宜建立完善醫(yī)療廢物收集轉(zhuǎn)運(yùn)體系，提高慢性病、職業(yè)病、地方病和重大傳染病防治能力，加強(qiáng)精神衛(wèi)生工作，倡導(dǎo)優(yōu)生優(yōu)育。健全網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，鼓勵縣醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立縣域醫(yī)共體，鼓勵城市大醫(yī)院與縣醫(yī)院建立對口幫扶、巡回醫(yī)療和遠(yuǎn)程醫(yī)療機(jī)制。全面建立分級診療制度，實(shí)行差別化醫(yī)保支付政策。因地制宜建立完善全民健身服務(wù)體系。

（十五）健全城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施布局、服務(wù)提供、隊(duì)伍建設(shè)，推動文化資源重點(diǎn)向鄉(xiāng)村傾斜，提高服務(wù)的覆蓋面和適用性。推行公共文化服務(wù)參與式管理模式，建立城鄉(xiāng)居民評價(jià)與反饋機(jī)制，引導(dǎo)居民參與公共文化服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、管理和監(jiān)督，推動服務(wù)項(xiàng)目與居民需求有效對接。支持鄉(xiāng)村民間文化團(tuán)體開展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的文化活動。推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展，鼓勵社會力量參與。建立文化結(jié)對幫扶機(jī)制，推動文化工作者和志愿者等投身鄉(xiāng)村文化建設(shè)。劃定鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史文化保護(hù)線，保護(hù)好農(nóng)業(yè)遺跡、文物古跡、民族村寨、傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)建筑和灌溉工程遺產(chǎn)，推動非物質(zhì)文化遺產(chǎn)活態(tài)傳承。發(fā)揮風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化基因的重要作用。

（十六）完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)制度。完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。鞏固醫(yī)保全國異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)直接結(jié)算。建立完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。做好社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，建立以國家政務(wù)服務(wù)平臺為統(tǒng)一入口的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺。構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務(wù)模式。

（十七）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系。做好城鄉(xiāng)社會救助兜底工作，織密兜牢困難群眾基本生活安全網(wǎng)。推進(jìn)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，健全低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保動態(tài)管理下應(yīng)保盡保。全面實(shí)施特困人員救助供養(yǎng)制度，提高托底保障能力和服務(wù)質(zhì)量。做好困難農(nóng)民重特大疾病救助工作。健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系。健全困境兒童保障工作體系，完善殘疾人福利制度和服務(wù)體系。改革人身損害賠償制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民賠償標(biāo)準(zhǔn)。

（十八）建立健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制。建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力。強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，健全以財(cái)政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織和社會組織的黨建工作，引導(dǎo)其堅(jiān)持為農(nóng)村服務(wù)。加強(qiáng)自治組織規(guī)范化制度化建設(shè)，健全村級議事協(xié)商制度。打造一門式辦理、一站式服務(wù)、線上線下結(jié)合的村級綜合服務(wù)平臺，完善網(wǎng)格化管理體系和鄉(xiāng)村便民服務(wù)體系。

四、建立健全有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的體制機(jī)制

把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村，堅(jiān)持先建機(jī)制、后建工程，加快推動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提擋升級，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)。

（十九）建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃機(jī)制。以市縣域?yàn)檎w，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌布局道路、供水、供電、信息、廣播電視、防洪和垃圾污水處理等設(shè)施。統(tǒng)籌規(guī)劃重要市政公用設(shè)施，推動向城市郊區(qū)鄉(xiāng)村和規(guī)模較大中心鎮(zhèn)延伸。推動城鄉(xiāng)路網(wǎng)一體規(guī)劃設(shè)計(jì)，暢通城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸連接，加快實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)村（戶）道路聯(lián)通、城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化，完善道路安全防范措施。統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)污染物收運(yùn)處置體系，嚴(yán)防城市污染上山下鄉(xiāng)，因地制宜統(tǒng)籌處理城鄉(xiāng)垃圾污水，加快建立鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)長效機(jī)制。加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共安全視頻監(jiān)控規(guī)劃、建設(shè)和聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)。

（二十）健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)機(jī)制。明確鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品定位，構(gòu)建事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、中央支持、省級統(tǒng)籌、市縣負(fù)責(zé)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)機(jī)制。健全分級分類投入機(jī)制，對鄉(xiāng)村道路、水利、渡口、公交和郵政等公益性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)性差的設(shè)施，建設(shè)投入以政府為主；對鄉(xiāng)村供水、垃圾污水處理和農(nóng)貿(mào)市場等有一定經(jīng)濟(jì)收益的設(shè)施，政府加大投入力度，積極引入社會資本，并引導(dǎo)農(nóng)民投入；對鄉(xiāng)村供電、電信和物流等經(jīng)營性為主的設(shè)施，建設(shè)投入以企業(yè)為主。支持有條件的地方政府將城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目整體打包，實(shí)行一體化開發(fā)建設(shè)。

（二十一）建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化管護(hù)機(jī)制。合理確定城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一管護(hù)運(yùn)行模式，健全有利于基礎(chǔ)設(shè)施長期發(fā)揮效益的體制機(jī)制。對城鄉(xiāng)道路等公益性設(shè)施，管護(hù)和運(yùn)行投入納入一般公共財(cái)政預(yù)算。明確鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬，由產(chǎn)權(quán)所有者建立管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。以政府購買服務(wù)等方式引入專業(yè)化企業(yè)，提高管護(hù)市場化程度。推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營事業(yè)單位改革，建立獨(dú)立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化管理模式，更好行使城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任。

五、建立健全有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的體制機(jī)制

圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，完善農(nóng)企利益緊密聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

（二十二）完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。以市場需求為導(dǎo)向，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，走質(zhì)量興農(nóng)之路，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，完善支持政策。按照增加總量、優(yōu)化存量、提高效能的原則，強(qiáng)化高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向，加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系。完善支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策，推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化全程全面發(fā)展，加強(qiáng)面向小農(nóng)戶的社會化服務(wù)。完善農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展制度，推行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)方式，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度和輪作休耕制度。

（二十三）建立新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)培育機(jī)制。構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”和“雙創(chuàng)”推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，健全鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、民宿經(jīng)濟(jì)、農(nóng)耕文化體驗(yàn)、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)培育機(jī)制，探索農(nóng)產(chǎn)品個(gè)性化定制服務(wù)、會展農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)眾籌等新模式，完善農(nóng)村電子商務(wù)支持政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)與消費(fèi)多層次對接。適應(yīng)居民消費(fèi)升級趨勢，制定便利市場準(zhǔn)入、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管政策，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)改善服務(wù)環(huán)境、提升品質(zhì)。在年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)中安排一定比例支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，探索實(shí)行混合用地等方式。嚴(yán)格農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理，滿足合理需求。

（二十四）探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算，通過政府對公共生態(tài)產(chǎn)品采購、生產(chǎn)者對自然資源約束性有償使用、消費(fèi)者對生態(tài)環(huán)境附加值付費(fèi)、供需雙方在生態(tài)產(chǎn)品交易市場中的權(quán)益交易等方式，構(gòu)建更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的市場體系。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)參與者權(quán)益。完善自然資源價(jià)格形成機(jī)制，建立自然資源政府公示價(jià)格體系，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)抵押融資，增強(qiáng)市場活力。

（二十五）建立鄉(xiāng)村文化保護(hù)利用機(jī)制。立足鄉(xiāng)村文明，吸取城市文明及外來文化優(yōu)秀成果，推動鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展。推動優(yōu)秀農(nóng)耕文化遺產(chǎn)保護(hù)與合理適度利用。建立地方和民族特色文化資源挖掘利用機(jī)制，發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)新傳統(tǒng)工藝振興模式，發(fā)展特色工藝產(chǎn)品和品牌。健全文物保護(hù)單位和傳統(tǒng)村落整體保護(hù)利用機(jī)制。鼓勵鄉(xiāng)村建筑文化傳承創(chuàng)新，強(qiáng)化村莊建筑風(fēng)貌規(guī)劃管控。培育挖掘鄉(xiāng)土文化本土人才，引導(dǎo)企業(yè)積極參與，顯化鄉(xiāng)村文化價(jià)值。

（二十六）搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺。培育發(fā)展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)，推動城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合。把特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素融合重要載體，打造集聚特色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈。優(yōu)化提升各類農(nóng)業(yè)園區(qū)。完善小城鎮(zhèn)聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的功能，探索創(chuàng)新美麗鄉(xiāng)村特色化差異化發(fā)展模式，盤活用好鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)。創(chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目，形成示范帶動效應(yīng)。

（二十七）健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃制度。科學(xué)編制市縣發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化城鄉(xiāng)一體設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌安排市縣農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)、城鎮(zhèn)建設(shè)、村落分布等空間布局，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等建設(shè)，更好發(fā)揮規(guī)劃對市縣發(fā)展的指導(dǎo)約束作用。按照“多規(guī)合一”要求編制市縣空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合，確保“三區(qū)三線”在市縣層面精準(zhǔn)落地。加快培育鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營等方面人才。綜合考慮村莊演變規(guī)律、集聚特點(diǎn)和現(xiàn)狀分布，鼓勵有條件的地區(qū)因地制宜編制村莊規(guī)劃。

六、建立健全有利于農(nóng)民收入持續(xù)增長的體制機(jī)制

拓寬農(nóng)民增收渠道，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距。

（二十八）完善促進(jìn)農(nóng)民工資性收入增長環(huán)境。推動形成平等競爭、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)。規(guī)范招工用人制度，消除一切就業(yè)歧視，健全農(nóng)民工勞動權(quán)益保護(hù)機(jī)制，落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)制度。健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)制度，努力增加就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會。提高新生代農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)的針對性和有效性，健全農(nóng)民工輸出輸入地勞務(wù)對接機(jī)制。

（二十九）健全農(nóng)民經(jīng)營性收入增長機(jī)制。完善財(cái)稅、信貸、保險(xiǎn)、用地等政策，加強(qiáng)職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。建立農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)正向激勵機(jī)制，支持新型經(jīng)營主體發(fā)展“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品、打造區(qū)域公用品牌，提高產(chǎn)品檔次和附加值。引導(dǎo)龍頭企業(yè)與農(nóng)民共建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，讓農(nóng)民分享加工銷售環(huán)節(jié)收益。完善企業(yè)與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股企業(yè)，通過利潤返還、保底分紅、股份合作等多種形式，拓寬農(nóng)民增收渠道。促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，培育專業(yè)化市場化服務(wù)組織，幫助小農(nóng)戶節(jié)本增收。

（三十）建立農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長機(jī)制。以市場化改革為導(dǎo)向，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東。加快完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，把所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體。加快推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員。對財(cái)政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，鼓勵各地探索將其折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員。創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，探索混合經(jīng)營等多種實(shí)現(xiàn)形式，確保集體資產(chǎn)保值增值和農(nóng)民收益。完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及擔(dān)保、繼承權(quán)。

（三十一）強(qiáng)化農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入保障機(jī)制。履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，完善對農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策，健全生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，逐步擴(kuò)大覆蓋范圍。在統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金基礎(chǔ)上，探索建立普惠性農(nóng)民補(bǔ)貼長效機(jī)制。創(chuàng)新涉農(nóng)財(cái)政性建設(shè)資金使用方式，支持符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化項(xiàng)目。

（三十二）強(qiáng)化打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)體制機(jī)制。堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，進(jìn)一步完善中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，采取更加有力的舉措、更加集中的支持、更加精細(xì)的工作，著力提高脫貧質(zhì)量。改進(jìn)幫扶方式方法，更多采用生產(chǎn)獎補(bǔ)、勞務(wù)補(bǔ)助、以工代賑等機(jī)制，推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口，綜合實(shí)施保障性扶貧政策。聚焦深度貧困地區(qū)，以解決突出制約問題為重點(diǎn)，以重大扶貧工程和到村到戶幫扶為抓手，加大政策傾斜和扶貧資金整合力度，著力改善發(fā)展條件，增強(qiáng)貧困農(nóng)戶發(fā)展能力。

七、組織保障

各地區(qū)各部門要統(tǒng)一思想，深刻認(rèn)識建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的重要意義，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，根據(jù)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展特征，把握節(jié)奏、持續(xù)用力、久久為功，確保各項(xiàng)改革任務(wù)扎實(shí)有序推進(jìn)。

（三十三）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。確保黨在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，做到“兩個(gè)維護(hù)”。加強(qiáng)各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障。

（三十四）強(qiáng)化分工協(xié)作。國家發(fā)展改革委牽頭建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，明確分工、強(qiáng)化責(zé)任，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和跟蹤督導(dǎo)。各有關(guān)部門要圍繞人口、土地、財(cái)政、金融和產(chǎn)權(quán)等任務(wù)，制定細(xì)化配套改革措施。重大事項(xiàng)及時(shí)向黨中央、國務(wù)院報(bào)告。

（三十五）壓實(shí)地方責(zé)任。地方黨委和政府要增強(qiáng)主體責(zé)任意識，當(dāng)好改革促進(jìn)派和實(shí)干家，結(jié)合本地實(shí)際制定細(xì)化可操作的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制政策措施，整合力量、扭住關(guān)鍵、精準(zhǔn)發(fā)力，以釘釘子精神抓好落實(shí)。

（三十六）注重試點(diǎn)引路。把試點(diǎn)作為重要改革方法，選擇有一定基礎(chǔ)的市縣兩級設(shè)立國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先試、觀照全局，及時(shí)總結(jié)提煉可復(fù)制的典型經(jīng)驗(yàn)并加以宣傳推廣。